PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Registro: 2014.0000660919
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos do Direta de Inconstitucionalidade nº 2098360-48.2014.8.26.0000, da Comarca de Brotas, em que é autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SÃO PAULO, são réus PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO e PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO.
ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "JULGARAM A AÇÃO PROCEDENTE, COM MODULAÇÃO. V.U.", de conformidade com o
voto do Relator, que integra este acórdão.
O julgamento teve a participação dos Exmo. Desembargadores JOSÉ RENATO NALINI (Presidente), ANTONIO CARLOS MALHEIROS, FERREIRA RODRIGUES, PÉRICLES PIZA, EVARISTO DOS SANTOS, MÁRCIO BARTOLI, JOÃO CARLOS SALETTI, ROBERTO MORTARI, FRANCISCO CASCONI, PAULO DIMAS MASCARETTI, ARANTES THEODORO, TRISTÃO RIBEIRO,
ADEMIR BENEDITO, LUIZ ANTONIO DE GODOY, NEVES AMORIM, BORELLI THOMAZ, JOÃO NEGRINI FILHO, JOSÉ DAMIÃO PINHEIRO MACHADO COGAN, FERRAZ DE ARRUDA, PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
Direta de Inconstitucionalidade nº 2098360-48.2014.8.26.0000 - Brotas - Voto nº 27.021 - lcg
-2/17- EROS PICELI, ELLIOT AKEL E GUERRIERI REZENDE.
São Paulo, 15 de outubro de 2014.
XAVIER DE AQUINO
RELATOR
Assinatura Eletrônica
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2098360-48.2014.8.26.0000
AUTOR(S): PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO
RÉU(S): PREFEITO DO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO E PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE RIBEIRÃO PRETO
COMARCA: SÃO PAULO
VOTO Nº 27.021 (digital)
AÇÃO DIRETA DE CONSTITUCIONALIDADE. Lei Complementar nº 2.505/12 do Munícipio de Ribeirão Preto, de iniciativa parlamentar, que dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo. Ausência de participação da comunidade e de trabalho técnico para elaboração do projeto de lei. Afronta
aos artigos 180, II e 191 da Carta Bandeirante e por força do que dispõe o art. 144 da citada Carta Estadual ao artigo 182, caput, da Constituição Federal,. Precedentes da Corte. Ação procedente, modulados os efeitos da declaração. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 2.505, de 17 de janeiro de 2012, do Município de Ribeirão Preto que dispõe sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo.
Alega o autor que a lei impugnada não contou com a participação comunitária no processo legislativo e, por
esta razão, violou o artigo 180, II e 191 da Constituição do Estado de São Paulo que exige que a disciplina do parcelamento do solo urbano e de matéria referente a PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO Direta de Inconstitucionalidade nº 2098360-48.2014.8.26.0000 - Brotas - Voto nº 27.021 - lcg -4/17- urbanização em sua elaboração e modificação, seja precedida de estudos técnicos e de oitiva da comunidade, de maneira a impedir revisões pontuais que molestem o desenvolvimento sustentável; a Constituição Federal prevê em seu artigo 30, VIII a competência dos Municípios para promover o adequado ordenamento territorial e no artigo 29, XII, preconiza a cooperação das associações representativas, o que assegura a participação da população em todas as
matérias atinentes ao desenvolvimento urbano e ao meio ambiente; tal participação se dá em todas as fases do processo legislativo até o final e, na ausência da participação da comunidade, violados estão os artigos suso referidos.
Processada sem liminar manifestou-se o Procurador Geral do Estado, pelo desinteresse na defesa do
ato impugnado. Sobrevieram informações da Sra. Prefeita do Município de Ribeirão Preto, reconhecendo a afronta ao artigo 180 da Carta Bandeirante e pleiteando a procedência da ação, com efeito modulador, se reconhecida a inconstitucionalidade da Lei nº 2.505/2012 (fls. 2535/2540).
Manifestou-se o Sr. Presidente da Câmara Municipal pela improcedência da ação (fls. 2542/2543).
Parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça pela procedência da ação (fls. 2546/2551).
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É o relatório.
A ação merece prosperar, declarando-se a inconstitucionalidade da Lei Complementar º 2.505/12 do
Município de São José do Rio Preto. Com efeito, a lei complementar atacada, composta de 170 artigos, tem como disposições preliminares (Capítulo I, artigos 1º a 3º), verbis:
“DISPÕE SOBRE O PARCELAMENTO, USO E OCUPAÇÃO DO SOLO NO MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO.
Faço saber que a Câmara Municipal aprovou o Projeto de Lei Complementar nº 207/2011, de
autoria do Executivo Municipal e eu promulgo a seguinte lei:
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Artigo 1º - Esta lei visa estabelecer normas para a execução da política urbana no Município de
Ribeirão Preto, através do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo o bem
estar de seus habitantes e um meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e
futuras gerações, conforme disposto na Constituição Federal, na Lei nº 10.257/01 -
Estatuto da Cidade - e em conformidade com a Lei PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO Direta de Inconstitucionalidade nº 2098360-48.2014.8.26.0000 - Brotas - Voto nº 27.021 - lcg -6/17- Complementar nº 501/95 - Plano Diretor de Ribeirão Preto e de suas alterações.
Artigo 2º - Constituem objetivos desta lei: I - estabelecer normas e condições para o parcelamento, uso e ocupação do solo no Município de Ribeirão Preto, de observância obrigatória por parte dos agentes públicos e privados;
II - promover o desenvolvimento ordenado do espaço físico, disciplinando o uso do solo, para que as diversas atividades se distribuam de forma equilibrada pelo território, visando a constituição de
unidades de ocupação planejada, conforme disposto no Plano Diretor, porém evitando conflito entre as mesmas;
III - prover a cidade de áreas para a implantação de equipamentos comunitários, notadamente os das
áreas de educação e saúde, conforme disposto na Constituição Federal;
IV - compatibilizar o uso do solo com o sistema viário, de forma que o trânsito local de acesso às
edificações interfira o mínimo possível no trânsito de passagem e que as atividades consideradas
pólos geradores de tráfego não venham a comprometer a fluidez do sistema viário nas áreas
de entorno das mesmas;
V - garantir que o parcelamento do solo urbano
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atenda ao aumento populacional, visando a
continuidade da malha urbana, evitando-se a
formação de vazios e propondo o adensamento
adequado às condições geomorfológicas das
diferentes áreas que compõem o território do
município;
VI - garantir que o parcelamento do solo urbano
atenda aos diversos segmentos sociais de forma
equilibrada no território do município, priorizando
que os parcelamentos para população de baixa
renda situem-se próximos a equipamentos
comunitários e ao transporte público, estimulando
as formas integradas à moradia para população de
baixa renda;
VII - compatibilizar o parcelamento do solo com as
condições naturais, com a infraestrutura básica,
com a capacidade de ampliação dos serviços
públicos e com a demanda habitacional do
município, visando um desenvolvimento
sustentável.
Artigo 3º - Para efeito de aplicação desta lei, são
adotados os conceitos e definições arroladas no
glossário que integra o Anexo I, parte integrante
desta lei.”
Consoante afirmou a Sra. Prefeita do
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Munícipio em suas informações, a lei vergastada teve origem
em substitutivo de projeto de lei apresentado pela Câmara
Municipal, em face de proposta encaminhada pelo Executivo,
que dispunha sobre o parcelamento, uso e ocupação do solo
do munícipio de Ribeirão. Tal projeto tinha natureza
eminentemente técnica, além de regularidade formal com a
sua apresentação em consultas públicas, conforme exige a lei
federal. “Entretanto -afirmou a Sra. Prefeita - tantas foram
as propostas de emendas ao projeto do Executivo por
iniciativa do legislativo, que o texto tornar-se-ia absolutamente
caótico e incompreensível para sua aplicação, o que motivou a
Casa de Leis a apresentar um substitutivo, que, por sua vez,
também não atendia o interesse público, pois distorcia o
desenvolvimento das funções sociais da cidade e atentava
contra a garantia do bem-estar social de seus habitantes. (...)
Posteriormente, o Executivo tentou reenviar o projeto com sua
redação original, que já havia sido submetido à consulta
popular, mas a Comissão de Justiça da Câmara entendeu
que não poderia entrar na pauta, pois a lei em vigência havia
estabelecido um prazo de 3 anos para ulterior modificação.”
(fls. 2535/2540). (g.n.)
De se observar que a própria Prefeita do
Município reconhece que a lei em comento fora editada com
inobservância de artigos de constituição estadual e federal
que disciplinam a matéria, tanto que, como afirmou, houve
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grande quantidade de artigos vetados. Reconhecendo afronta
ao artigo 180 da Carta Bandeirante, pugnou pela
procedência da ação com declaração de inconstitucionalidade
com efeitos moduladores, pois, “há que se considerar que
muitos foram os atos praticados pela Administração Municipal
no período de vigência da Lei, gerando situações consolidadas
irreversíveis” (fls.2537).
E outro caminho não há, senão o
reconhecimento da inconstitucionalidade, diante da ausência
de participação popular e de estudos técnicos a possibilitar,
em período precedente, a viabilidade da norma tal como
posta e que deu ensejo à edição da lei complementar
vergastada.
Trata-se, como dito, de lei que dispõe sobre
parcelamento, uso e ocupação de solo do munícipio de
Ribeirão Preto e, nesse passo, a participação popular é
condição sine qua non à sua regularidade, consoante dispõe
o artigo 180, II, da Carta Bandeirante:
“Artigo 180 - No estabelecimento de diretrizes
e normas relativas ao desenvolvimento urbano,
o Estado e os Municípios assegurarão:
(...)
II - a participação das respectivas
entidades comunitárias no estudo,
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encaminhamento e solução dos problemas,
planos, programas e projetos que lhes
sejam concernentes;...”
Sobre o tema, de bom alvitre citar trecho de
trabalho desenvolvido por Maricelma Rita Meleiro que
ensina:
“O legislador municipal está coartado ao
princípio da democracia participativa, na sua
expressão imediata, como afirmação de que
esse princípio não pode atuar sem a presença
dos princípios da soberania e da participação
popular. A formação da vontade estatal se faz
com a participação direta dos cidadãos e a lei
orgânica deverá vincular o Poder Público aos
instrumentos que prescrever, para a
concretização da norma. (...) A prevalência do
princípio da soberania popular, sob o
procedimento de participação direta e
representativa no planejamento trará, sob o
ponto de vista da concretização da norma de
organização municipal, maior possibilidade de
efetivação do princípio democrático no Plano
Diretor porquanto as divergências de interesses
dos agentes envolvidos será mais amplamente
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conhecida e ponderada com soluções
prospectivas, no sentido manifestado pela
doutrina: “Os princípios do regime democrático
são normas dirigentes para o processo de
formulação e implementação do plano diretor,
que estarão sendo desrespeitados se o plano
diretor conter normas jurídicas direcionadas a
propiciar meios e modos para superar
inevitáveis conflitos sociais e econômicos
através do livre jogo do interesse e das idéias,
estabelecendo os critérios de razoabilidade e
proporcionalidade na conjugação dos interesses
com o fim de fixar as bases do processo de
realização constitucional dos objetivos
fundamentais que condicionam a política
urbana” 1.
Mas não é só.
Em projeto legislativo de tamanho vulto,
olvidou-se a Câmara Municipal em empreender estudos
tendentes a assegurar que a lei complementar atingisse a
finalidade precípua de, organizando o território do munícipio
de forma técnica e ordenada, propiciar o bem-estar dos
munícipes, através do desenvolvimento das funções sociais
da cidade.
1 “Principio da Democracia Participativa e o Plano Diretor”.In Temas de Direito Urbanístico, CAOHURB,
1999
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E ao assim proceder, afrontou o artigo 182,
caput, da Constituição Federal que dispõe que “A política de
desenvolvimento urbano, executada pelo poder público
municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”
Em situação idêntica no julgamento do ADIN
2049482-92.2014, do qual participei como Relator, bem
lançadas as palavras do douto Procurador Geral de Justiça
Nilo Spínola Salgado Filho que ali afirmou, verbis:
“Para que a norma urbanística tenha legitimidade e
validade, ela deve decorrer de um planejamento,
isto é, um processo técnico instrumentalizado para
transformar a realidade existente de acordo com os
objetivos previamente estabelecidos. Não pode
decorrer das simples vontade do administrador,
mas de estudos técnicos que visem assegurar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da
cidade (habitar, trabalhar, circular e recrear) e
garantir o bem-estar de seus habitantes. Previsto e
exigido pela Constituição arts. 48, IV, 182, da CF e
art. 180, II, da CE), tornou-se imposição jurídica a
obrigação de elaborar planos e estudos quando se
tratar de elaboração normativa relativa ao
estabelecimento de diretrizes e normas relativas ao
desenvolvimento urbano. (...) A propósito do tema,
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José Afonso da Silva chega a observar que: 'Muitos
fatores contribuem para dificultar a implantação
desse processo, tais como carência de meios
técnicos de sustentação, de recursos financeiros,
bem assim certo temor do Prefeito e da Câmara de
que o processo de planejamento substitua sua
capacidade de decisão política e de comando
administrativo'”. (fls. 94/95).
Assim, na esteira de precedentes
jurisprudenciais e do bem lançado parecer ministerial - a
norma vergastada por esta via, padece de
inconstitucionalidade, não observando a exigência
constitucional de participação popular, bem como da
necessidade de estudo prévio do uso e ocupação do solo no
município e, assim, fere de morte os artigos 180, II, e 191 da
Constituição do Estado e, por força do artigo 144 da citada
Carta, fere também o princípio contido no artigo 182, caput,
da Constituição Federal.
Este é o entendimento deste Colendo Órgão
Especial consubstanciado nos seguintes julgados:
“DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE LEI N°
10.617, DE 15 DE SETEMBRO DE 2000, DO
MUNICÍPIO DE CAMPINAS, DE INICIATIVA
PARLAMENTAR - ALTERAÇÃO DE ZONEAMENTO
URBANO - VÍCIO DE INICIATIVA - AFRONTA AOS
ARTIGOS 5º, 47, INCISO II, C.C ARTIGO I44,
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TODOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO
PAULO - INOCORRÊNCIA, ADEMAIS, DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR DURANTE A
ELABORAÇÃO E TRAMITAÇÃO DA LEI -
VIOLAÇÃO DO ARTIGO I80, II, DA CARTA
ESTADUAL - PREVISÃO CONSTITUCIONAL OUE
CONSTITUI VERDADEIRA DIRETRIZ
INTERPRETATIVA DE TODA LEI RELATIVA AO
DESENVOLVIMENTO URBANO - GARANTIA DE
CUMPRIMENTO DE FUNÇÕES URBANÍSTICAS DE
PROPICIAR HABITAÇÃO (MORADIA), CONDIÇÕES
ADEQUADAS DE TRABALHO, RECREAÇÃO E DE
CIRCULAÇÃO HUMANA INCONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA AÇÃO PROCEDENTE, COM
MODULAÇÃO DE EFEITOS.” (ADI n. 0052634-
90.2011.8.26.0000, rel. Des. Elliot Akel, j. em
27/02/2013).
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -
LEI MUNICIPAL DISCIPLINANDO O USO E
OCUPAÇÃO DO SOLO - INCLUSÃO PONTUAL DE
ÁREA EM SETOR DO ZONEAMENTO URBANO -
GESTÃO DA CIDADE - COMPETÊNCIA PRIVATIVA
DO PREFEITO MUNICIPAL - AUSÊNCIA DE
PARTICIPAÇÃO POPULAR E DE PRÉVIA
ELABORAÇÃO DE ESTUDOS DE IMPACTO
AMBIENTAL E SOCIAL. 1. Embora se reconheça a
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legitimidade do Poder Legislativo para iniciar
projeto de lei versando sobre regras gerais e
abstratas de zoneamento, uso e ocupação do solo
urbano, na hipótese, desbordou de sua competência
ao tratar de assuntos típicos de gestão
administrativa (art. 5º, caput e art. 144, ambos da
CE). 2. Ao prestar informações nestes autos, o
Presidente da Câmara Municipal de Catanduva
narrou o processo legislativo de formação da norma
e apresentou os respectivos documentos.
Entretanto, nenhum deles contém dados objetivos
ou estudos sistematizados que justifiquem a
propugnada modificação no zoneamento, sendo
certo que todo e qualquer regramento relativo ao
uso e ocupação do solo, seja ele geral ou
individualizado, deve levar em consideração a
cidade em sua dimensão integral, dentro de um
sistema de ordenamento urbanístico, razão pela
qual há a exigência de planejamento e estudos
técnicos (art. 180, I, da Constituição do Estado de
São Paulo). 3. Verifica-se, ainda, ofensa ao artigo
180, inciso II, da Constituição Paulista, pois,
conforme se verifica nos documentos que instruíram
as informações do Presidente da Câmara
Municipal, não houve qualquer participação de
entidades comunitárias quando da tramitação do
projeto de lei que deu origem à lei ora impugnada.
4. Ação julgada procedente.” (ADI
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0198857-75.2012.8.26.0000, rel. Des. Artur
Marques, j. em 30/01/2013).”.
Quanto ao pedido de modulação dos efeitos da
declaração de inconstitucionalidade da lei, formulado nas
informações da Sra. Prefeita do Município, não obstante ter
sido genérico, como bem apontado pelo doutor Procurador
Geral de Justiça, é razoável, na medida em que entre a data
da promulgação da Lei e a data de declaração de
inconstitucionalidade, passou-se mais de dois anos, de tal
sorte ser possível que tenham se consolidado atos em razão
de sua eficácia, que podem vir a ser invalidados, resultando
em prejuízo a terceiros de boa-fé.
Diante do exposto, reconhecendo a
infringência aos artigos 180, II e 191 da Constituição Federal
e, por força do artigo 144 da citada Carta, também do
princípio contido no artigo 182, caput da Constituição
Federal, que se consideram prequestionados, JULGO PROCEDENTE a presente ação para declarar a
inconstitucionalidade da Lei Complementar nº 2.505, de 18
de janeiro de 2012, modulando seus efeitos para que a
declaração seja recebida com efeitos ex nunc.
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Façam-se as devidas comunicações.
XAVIER DE AQUINO
RELATOR
Assinatura Eletrônica
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